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用法治推进国家治理体系现代化
文章来源:????文章作者:????发布时间:2017-01-03????点击数:????

用法治推进国家治理体系现代化

——以涉诉信访现象为视角

华娟[①]

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?? ? 党的十八大指出,“要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用,全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家”。这充分说明了法治是国家治理体系的核心和重要保障,要实现国家治理体系现代化,关键在于落实依法治国这一基本方略。然而,当前我国社会治理中的逆法治现象亟待引起重视,以涉诉信访为例,目前社会中存在的“信访不信法”、“找大不找小”、“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”等现象,这些都是与法治理念相冲突的,严重消解了司法权威,如果任其蔓延将严重动摇国家秩序的基石。因此,必须加强法治建设,完善涉诉信访制度,用法治来推进国家治理体系现代化。

一、现状透视: 被牵绊的法治

“唐慧信访事件”: 2006年10月,唐慧11岁的女儿失踪。在失踪的这段时间,年仅11岁的乐乐遭到多人强奸、轮奸,并被强迫卖淫。3个月后,母亲唐慧想方设法、历经周折救出了女儿。这是唐慧“上访”的开始。2008年6月6日,永州市中级人民法院一审判决当事人秦星犯组织和强迫卖淫罪,周军辉犯组织和强迫卖淫罪、强奸罪,二人均被判处死刑。其余当事人陈刚

被判处无期徒刑,刘润、蒋军军、兰小强等人分别被判处无期徒刑、有期徒刑16年、15年。从2006年到2013年的七年多时间,因为女儿的案子,上访讨说法成为唐慧生活的重心。“上访妈妈”唐慧6年期间进京23次,赴省城百余次。此后,该案经两次重审、四次判决,直到2013年6月5日,湖南省高级人民法院就该案作出终审裁定——驳回上诉,维持原判,此事才算走完法律程序。判决结果出来后,唐慧和被告人双方都不满判决结果。被告认为量刑过重,唐慧则认为还有相关责任人没有受到追究,因此,双方都还在继续上访。

近年来,随着法治化进程的推进和人们权利意识的觉醒,遇事“找法律”、“讨说法”的现象日益普遍。然而,诉访交织的现状昭示了我国法治国家现阶段司法所面临的困境,在信访——司法的二元结构下,各种法外因素通过不同的方式干预到司法过程中,影响了正常的司法秩序。

(一)当事人信访施压

近年来,部分当事人对信访制度的功能发生了误读,将信访看作是比司法更有效、更快捷的另一条权利救济渠道。当案件诉至法院的同时,又通过信访、上访来促使法院作出处理。现实中,有不少当事人更是采取围堵机关大门、在公共场所哭闹、自残等极端方式相威胁。据中国社会科学院进行了一项调查,接受问卷调查的632位进京上访的农民种,有401位在上访之前就上述问题到法院起诉过。[②]信访与司法交织的权利救济二元结构,严重影响了司法工作的进行。就唐慧事件而言,按照唐慧自己的叙述,是她通过“以死相逼”和不断上访,迫使该案走向正轨。当前,我国大量存在的越级上访、集体上访、激访、闹访等现象就是当事人对信访制度的不当利用,影响了社会稳定,不利于法治国家建设。

(二)行政权力干预

地方党政领导历来高度重视信访工作,因为这关系地方稳定,同时也影响地方工作业绩考核的一项重要指标。涉诉信访将普通的矛盾纠纷政治化,强化了行政力量对司法过程的干预能力,弱化了司法对社会矛盾纠纷的解决能力。以唐慧事件为例,因为唐慧一直上访,法院不得不多次重审案件,就其实质而论,这是法院对地方维稳诉求的回应,这也是司法机关受行政主导、干预的一个后果。南方周末在一篇文章中曾精辟地阐述到:“上访给当地带来激增的稳控压力,既使相关部门作出拘留乃至劳教唐慧之举,也把地方政府的信访考核达标与唐慧的诉求绑在了一起,形成极其微妙的共生关系,这正是信访与稳控合力导致的奇特图景”。[③]

(三)社会舆论的裹挟

近年来,随着网络、微博、微信等新媒体的发展,许多个案通过各种媒介迅速传播开来,引起公众关注,引发热烈讨论,公众正在不自觉中形成一个规模巨大的社会舆论陪审团。社会舆论作为不可忽视的民意力量,有利于增强司法工作的透明度,促进司法公正。但司法活动有其特殊的运作规律,司法具有相对的独立性和封闭性,需要与社会保持适度的隔离,网络舆论的巨大影响力带给法官很大的压力,稍有不慎,案件中的任何法律问题都有可能掀起舆论浪潮。在唐慧长达七年的控诉和上访过程中,清晰地呈现了社会舆论对司法程序的介入过程,唐慧的胜诉,也从另一个角度展现了社会舆论对于司法结果的牵制和影响。  

二、后果考量:对法治的影响

信访制度是人民群众反映诉求、获得权利救济以及表达民意的重要途径。然而,当前信访制度以人治为主导思想的逆法治救济本质产生的负面效应正在逐渐增大,严重影响了司法权威,不利于法治国家建设。[④]

(一)降低了国家司法制度的可预见性。法院作为国家重要的司法机关,应当通过对法律规则的准确适用,为纠纷的解决确立起具有普遍参照意义的规则,这样才能使人们对行为的法律后果有一个正确的预期,才能实现公民与社会之间的良性互动。但在涉诉信访的压力下,法官因为担心当事人上访,不得不考虑案件的“社会效果”,因此法官在处理案件时最主要的关注就是如何解决纠纷,而不是执行已有的法律规则,有的法律规定往往只是法官处理问题的一个正当化根据,或者一个必须考虑甚或是一定条件下必须有意规避的制约条件。[⑤]久而久之,必将削弱法律规则再生产的功能,降低了司法的可预见性,引起群众对司法公开、公正的怀疑,造成社会对司法的不信任。

(二)破坏了国家司法制度的稳定性。司法是“社会正义的最后一道防线”,司法裁判对社会纠纷是最后的、终局性的解决,终局性的司法裁判应具有拘束力、确定力和执行力,这样才能获得社会普遍的尊重和认可。但现状是在种种司法外权力的重压下,当事人得以通过信访重启司法程序,已经发生法律效力的判决被一二再、再而三地推翻,使得法院判决处于一种判而不决、司法终审不终的不稳定状态。这不仅浪费了司法资源,增加了司法维持再生产的成本,而且使得人们对司法的效能产生怀疑。司法裁决缺乏终局性的效力,这意味着司法制度自己打了自己的耳光,自然再也无力支撑起权威来。[⑥]那么人们就没有理由再相信和执行司法裁判了,司法也就慢慢地散失了应有的地位和尊严。

(三)削弱了国家司法制度的权威性。近年来,大量“判决正确”的案件被反复信访、上访,在涉诉信访的巨大压力下,法官可能为了平息信访,为了完成领导的指示,为了追求办案的社会效果,而部分牺牲一方当事人的合法利益,从而出现会吵会闹的占便宜,老实人吃亏的局面,那么必将使人们对司法的公正性产生怀疑,从而消解了国家司法制度的权威,从根本上动摇了现代国家治理的基础。正如美国学者范德比特所言:“在法院而不是在立法部门,我们的公民最初接触到了冷峻的法律边缘,假如他们尊重法院的工作,他们对法律的尊重将可以克服其他政府部门的缺陷,但是如果他们失去了对法院工作的尊重,则他们对法律和秩序的尊重将会消失,从而会对社会构成极大的危害。”[⑦]

三、应然出路:加强法治建设

梁慧星教授曾指出:“可以断言,一旦人民对法律的信任丧失殆尽,法律和法院的威信扫地之时,人民遇有纠纷将不再寻求社会正义于人民法院,必将转而寻求帮助于草莽之间,其后果何堪设想?意大利黑手党危害之烈至整个国家民族付出巨大惨重代价经数十年之整肃难以根除之惨痛教训,不亦我中华民族之殷鉴乎?”[⑧]因此,加强司法权建设,推进信访法治化,是国家治理体系现代化的应然出路。

一)改革信访机制,推进信访法治化

1、构建诉访分离机制,让涉诉案件回到司法程序中解决。明确涉诉信访事项的范围,实行诉访分离,将涉及具体案件的信访事项从普通信访体制中分离出来,交由政法部门纳入司法程序解决。在案件诉讼活动的进行当中,信访部门不得接受当事人的涉案信访。在案件审理终结后,如果对案件的程序或者实体结果有异议,不再接受信访,当事人可以依法上诉或申请再审,如果认为政法部门存在不作为、乱作为、执法不严、司法不公等问题时,才可以信访。这样就避免了诉访不分对审判活动的影响,让更多的涉诉信访回到法治轨道内解决,改变目前“如果败诉就去信访”的现状。

2、完善涉诉信访终结机制,畅通涉诉信访案件的出口。由于信访终结机制不完善,一部分持过高或无理要求的信访人在信访部门结案后仍然继续来信来访,纠缠不休。[⑨]要解决涉诉信访案件“终而不结,无限申诉”的老大难问题,就要完善涉诉信访的终结机制。对已经过信访程序办理终结的信访事项,信访人仍以同一事实和理由提出投诉请求的,在信访工作程序上宣告终结,并实行“三不”制度,即不受理、不交办、不考核,由地方政府或基层组织对这部分信访人开展帮扶教育及稳控疏导等后续工作,畅通涉诉信访案件的出口,真正实现案结事了。?

3改革信访的考核制度,减少行政权力对司法的干预。长期以来,以信访人数为依据的信访考核和信访排名制度,给地方党政部门带来很大的压力,有的地方甚至实行“一票否决”,这种信访考核制度使得地方党政领导干部对信访案件产生恐惧心理,遇到信访案件只想着如何平息,而不是考虑如何依法依规处理,进而直接干预到司法过程中去。因此要减少行政权力对司法的干预,就要改变现行的信访考核制度,不能简单地以信访数量来考核一个地方的工作,更不能不加区别地按上访人数追究领导的责任,从而避免因信访考核指标而诱使党政机关介入或干预司法审判的现状。

(二)内外兼修,保障审判权独立行使

1、改善内部司法环境,增强法官的自主性。一是改善上下级法院之间的关系,上下级法院之间在各自的管辖范围内的相互独立,上级法院可以对下级法院进行指导,但不得借指导的名义进行实质性的干预。二是改革法院的内部机构设置,完善审判委员会、合议庭制度,让审判权回归法官,减少法院内设机构对审判独立的不当干预。三是调整法官之间的关系,理顺院长、分管院长、庭长、法官之间的关系,这种关系只应该是对业务上的把关,而不该是对案件具体结论的干预,要弱化行政管理职务在案件审理中的影响力。

2、改善外部司法环境,提供司法独立的空间。美国法学家亨利·米斯认为:“在法官作出判决的瞬间,被别的观点,或被任何形式的外部权势或压力所控制或影响,法官就不复存在了 ——法院必须摆脱胁迫,不受任何控制和影响,否则他们便不再是法院了。”[⑩]法院深嵌于地方党政体制之中,诸多方面可能出于不同目的而干预司法,因此要保证审判权独立行使,就要改善司法的外部坏境。一是要完善法官执业保障。建立适合法官独立审判的经济保障、人事任免以及责任制度,从根本上改变法院人、财、物受制于地方行政体制的尴尬,保障法官非因法定事由、非经法定程序不被追究责任,解除法官的后顾之忧。二是要完善司法的舆论环境。充分尊重舆论对司法的监督,大力推行庭审公开、文书公开等司法公开措施,同时也要规定相应的措施,确保庭审秩序和正常司法活动不受干扰,防止因舆论压力而影响法官的独立审判,建立司法与舆论的良性互动关系。三是要努力提供民众的法治意识。“法律必须被信仰,否则它将形同虚设”。[11]法治文化和法律信仰是公民理解、尊重、执行和维护法律的重要保证,因此要加强法治文化建设,着力培养民众的意识,树立法律信仰,形成人人懂法、尚法、守法的良好社会法治环境。

(三)依法裁判,确保司法公正

1、依法裁判,确保法律的有效性。司法要想获得公众的普遍信赖,就要严格依照法律来处理纠纷,形成具有普遍参照意义的规则,才能实现用法来治理社会的目标。因此,这就要求法官要准确适用法律,严格依法裁判、依法执行,防止政策及其他非法律因素替代法律。认真办理每一起案件,认真对待每一位当事人,努力做到“同案同判”、“同法同解”,保障法律适用的统一性,增强法律行为的可预期性。积极保护当事人的合法权利,当判则判,避免因过度调解而迁就失信行为,依法对失信行为进行制裁。只有这样司法才能有权威,民众才会愿意选择运用司法来解决纠纷。

?2、注重发挥程序的正当化作用。人们判断审判结果的正当性一般只能从制度上正当程序是否得到了保障来看。如果法院在制度性的正当程序方面得到了公众的信赖,自己的权威也就获得了极大地权威。[12]目前的司法实践中,由于程序意识的缺乏,法官在司法活动中不到位、不严谨的行为,严重削弱了司法公信力,以至于案件实体处理并没有问题,但当事人对裁判结果不满意,社会认可度不高。因此,程序的正当化作用不容忽视,要增强法官的程序意识,保障当事人的诉讼权利,让当事人充分参与到程序中,避免因程序上的瑕疵引起当事人对实体公正的怀疑,用程序正义来吸收当事人对败诉结果的不满,让当事人心服口服地接受裁判结果,实现服判息诉。

3、实现司法与社会的有效沟通。理想的司法权要求法官在理性裁判的过程中融入人文关怀,把当事人真正地作为一个有价值、有人格、有尊严的人,对当事人的正当物质性追求和精神性追求以及为实现这种追求的正当途径与合理方式作出积极的回应,给予坚定的尊重、支持和保障。[13]因此,司法要获得民众的理解与信任,就要拉近与民众的距离,深化司法公开力度,积极推进亲民、便民的诉讼服务建设,创新人民陪审员制度,保障群众的知情权和监督权,增强群众对司法的认同感,以司法的民主确保司法的公正和公信。

四、结语

现代化的国家治理体系,无论是国家治理还是社会治理,其基本治理方式都应该是构建在法治基础之上的,应该是重视运用法治思维和法治方式的治理,即法治。司法权作为至关重要的执政权,肩负着化解社会矛盾、维护社会稳定的重要使命,是实现国家治理能力和治理体系现代化的法治基础。因此,要建设现代化的法治国家,就要加强司法权建设,形成制度化、体系化、系统化的制度体系,减少非制度性因素对司法的干预,从而更好地发挥司法在国家治理和社会管理中的作用,为全面推进现代化的法治国家作出应有的贡献。



[①]作者华娟系江苏省手机官网bte365_bte365有几个网址_bte365手机版助理审判员,毕业于南京审计学院,通信地址:江苏省高邮市蝶园路52号高邮市人人民法院,联系电话:18796668619,邮箱地址:hj862020@163.com

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[②]陶蛟龙,陈键:《信访制度的反思与重构》,载《法律适用》2006年第5期。

[③]参见《唐会赢了,法治赢了没?》,载《南方周末》201381日。

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[④]陈沈慧:《中国信访制度的改革和完善——从信访制度法治化的角度》,载《社科纵横(新理论版)》201203期。

[⑤]参见苏力:《送法下乡》,中国政法大学出版社2000年版,第181页。

[⑥]汪建成、孙远:《论司法的权威与权威的司法》,载《法学评论》2001年第4期。

[⑦]高献锋:《法司与民意的冲突与协调》,载《魅力中国》,201010月第1期。

[⑧]梁慧星:《<民商法论丛>9卷编后感》,载《法学》,1998年第5期。

[⑨]陈于平:《我国的信访制度及其完善》,载《理论探索》,2006年第6期。

[⑩]转引自【英】罗杰·科特威尔:《法律社会学导论》,华夏出版社1989年版,第236-237

[11]【美】,伯尔曼:《法律与宗教》,梁治平译,中国政法大学出版社2003年版,第12页。

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[12]【日】,谷口安平:《程序的正义与诉讼(增补本)》,王亚新、刘荣军译,中国政法大学出版社2002年版,第10-11页。

[13]谢新竹:《论判决的公众认同》,载《法律适用》2007年第1期。

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