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行政诉讼司法管辖改革需慎重
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全国法院系统

第二十六届学术讨论会征文

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行政诉讼司法管辖改革需慎重

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江苏省手机官网bte365_bte365有几个网址_bte365手机版?????? 程聪

二О一四年六月

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作者简介:

程聪,男,1987年生,本科学历,765477545@qq.com

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论文独创性声明

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本人郑重声明:所呈交的论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。尽我所知,除了文中特别加以标注和致谢的地方外,论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果,特此声明。

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作者签名: ???????日期:

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论文提要:我国现行的行政诉讼管辖制度存在诸多问题,遵循和确保司法独立和司法公正当然是基本的原则,对其进行改革与完善还面临诸多问题,提高部分行政案件的级别管辖,具体规定提级管辖的适用条件,完善异地管辖制度等改革提法就现实来看,还有很大的讨论空间。行政审判管辖和行政管理的适当分离是一种较好的审判模式,这种管理模式不仅仅是地域管辖的问题,而且涉及法院管理的人力、物力、财力等多方面的原因,可以说一种良好的制度设计,需要良好的出发点和良好的落脚点及适当的环境,当然还要有良好的贯彻力度,其中最重要的应当是适当的环境,即使那些坚持制度能改变环境的人也得承认,要想使这种改变朝着预定的方向走就需要对环境有很好的把握。从《行政诉讼法》实施的这二十几年来看,制度从设计之初到现在,是一直都有良性的发展线路的,现在,面对司法环境的变化,行政诉讼的管辖的合理化设置要考虑的问题也很多。当前的行政和法院意志的调和,诉讼便宜与审判力量相适应等是首要考虑的问题,司法的功能发挥要使得管辖制度向着方便高效的方向发展,行政案件相对集中管辖是最高人民法院在提级管辖和异地交叉管辖改革背景下的实践。就目前来说,审判资源的利用很大一方面的效用是用以维系当前诉讼上的成本计算,而实际上我们应坚持的是效用原则,打破现有的僵局,使得改革的步伐从管辖上开辟出一条更科学的道路,当然要保证审判的结构调整需要法院法院管理的人力、物力、财力等多方面的支持。没有支持将使得改革只能停留在纸质上。

【关键词】司法资源

【正文】

一、确定管辖中的相关问题

1、行政审判的地方性问题

十八大报告中强调要进一步深化司法体制改革,坚持和完善中国特色社会主义司法制度,确保审判机关依法独立公正行使审判权。就行政审判来说,受地方性影响是最大的。行政权力干预司法权力根源于行政权的扩张本性。在我国,虽然《宪法》第126 条明确规定人民法院依法独立行使审判权,不受行政机关之干涉,但司法实践中法院和法官根本无法抵制来自行政机关的干预,行政干预司法的案例屡见不鲜。人事、财政上的受制使得法院根本无法摆脱同级行政机关的强势干预。为此,我们国家曾一再强调要“改革司法机关的工作机制和人、财、物三者管理体制,逐步实现司法审判同司法行政事务相分离。”有部分学者提出改由中央和省两级划拨,同时逐步将地方法院的人事管理权从同级地方管理改由上级管理。[1]

2、司法公开的问题

审判公开是司法公信最基本的要求,在立法上,要求各级人民法院坚持依法公开审判制度,做到公开立案,公开开庭,公开宣判。1997年最高院发布了《关于人民法院立案工作的暂行规定》,这是实行立审分离,实现立案规范化的一个重要司法解释,是人民法院的立案工作步人了一个有章可循的新阶段。[2]针对当前的工作, “告状难”、“信访不信法”的问题较突出,需通过司法立案程序将涉法纠纷纳入到诉讼视野,而不是滥用信访权利。判决结果的公开而言,着重推进裁判文书多途径公开制度,只有在信息对称的条件下,才能培育民众自觉的法律理性,防止朴素情感的表达对司法造成不当的社会舆论压力。但是上述的途径的推行,从公开的角度看并没有做到最好,司法公开制度实行对审判的影响很多,从实际看,管辖的问题即公开问题的延伸,朴实情感的表达不是地域的限制问题。

3、法院管理行政化问题

目前行政审判实践存在的最大问题,或问题之一是行政审判独立性差,受干预太多,以至于当初行政诉讼制度建立时确立的目的(保护行政相对人合法权益和监督行政机关依法行使职权)在很大程度上没有能够实现。此中的原因,应该既有体制设计本身的问题,也有体制运作的环境和条件问题。而且体制运作的环境、条件问题可能是更根本的原因。司法权的首要职能是裁判,而管辖权是裁判权的实现前提。司法地方化现象带来的管辖权方面的诸多问题,大大制约了裁判权的实现。为提高行政诉讼管辖制度的科学性、公正性和高效化,需要克服地域限制,推动管辖多样化,但是摆脱地方行政干扰,管辖的原则性规范还得保障审判权有效行使与便民利民,特别是行政效率的平衡。

4、级别管辖涉及的管理问题

在我国,人民法院上下级之间是监督关系。《宪法》第 127 条第 2 款规定:“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作,上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。”上级人民法院对下级人民法院的监督不是通过对具体案件的直接指示实现的,下级人民法院对其正在审理的案件有权独立作出裁判。尽管在行政诉讼制度中,首先要解决的是受案范围问题,它着重解决国家机关之间如何进行分工,厘清司法机关与行政机关之间的权力界限,还有一个问题是法院的行政管理与审判管理的分工;但解决了受案范围这个前提之后,随之而来的就是如何解决法院之间的分工问题,也即上下级法院之间、同级法院之间如何受理第一审行政案件的分工和权限,它解决行政争议发生后当事人向哪一级法院提起行政诉讼的问题。尽管我国《行政诉讼法》专设第三章11个条款(第1323条)规定管辖制度,篇幅不小,但在具体实践中,通过法定的审判管辖制度来制约行政干预的力度仍然不够。

5、对于尊重当事人意愿选择法院的冲突

当事人的选择,也是法院管辖制度一种创设,当然,就其提法来看,为应对法院的集中管辖,而更具现实意义。在法律规定的范围内,更多地赋予相对人以选择权,强化对当事人权利的保护。对于公民、法人和其他组织以案件重大复杂为由或者认为有管辖权的人民法院不宜行使管辖权的,可以申请由上级人民法院指定管辖。当事人的意愿吸收了现有司法解释的规定,强化上级法院提审或者指定管辖的权力,以尽可能排除地方非法干预。对于上级人民法院认为下级人民法院管辖的案件自己审理或者指定管辖更为适宜的,可以决定自己审理或者指定辖区内其他法院管辖。这里有当事人的申请问题,也有当事人自愿的主动选择问题,但是当事人的自主选择对管辖的确定如何保证最优,还很难下定论。

二、需解决的问题

1、权利救济不足。

对行政相对人予以充分有效的救济,是行政诉讼的首要宗旨。行政诉讼法是救济相对人权益的法律,在行政诉讼法实施二十多年里,人民法院审理了将近一百多万件一审行政案件,极大地保障公民、法人和其他组织的合法权益。多年来,被告的平均败诉率大约在10%左右。对统计数据进行简单简单认定是不科学的,容易忽略实际存在的权利救济不足的问题。此数据的水分有多少我们暂且不说统计的标准是什么,从现有的数据看,有部分案件的撤诉并没有进入败诉范畴。我们没有成熟、科学、规范的行政执法制度,而我国行政行为的合法率和正确率尚处在较低水平,被告稍高的败诉率也不能认为对相对人的救济已经充分有效。行政案件上诉率、申诉率远远高于其他类案件的上诉率、申诉率,权利救济存在着严重问题,但是从统计数据看,审级的高低对权利救济并没有直接的影响,没有数据显示中级、高级法院的审理更加能保障权利。虽然从审判的监督看,上级的法院对下级有更多的权限,指导下级法院,但是这只是现有的权利分配的大小的影响,权利实现上并非必然。

2、诉讼成本偏高。

目前,行政诉讼成本偏高,诉讼效率也很不理想。从诉讼效率来看,行政诉讼超审限率远远高于民事诉讼和刑事诉讼。虽然存在行政诉讼案件相对复杂、协调难度较大的客观因素,但是行政审判法官人均审理案件数量比民事刑事法官整体要低十倍左右。对于相对人而言,由于案件本身存在的受理问题、人民法院司法职权配置问题等导致其诉讼的隐性成本也很高。这是法院的成本,还有当事人的成本,当事人来说,主要的是收集证据的难度大,还有就是诉讼外的一些交通问题。当然现在所说的就是交通问题,虽然,当前交通的便利性带来了很多的案件处理的方便,但是如真正设置行政法院,或是提级对行政诉讼管辖,那么对诉讼到底有多大的地域隔阂还很难说。

3、管辖的司法功能

政治体制、司法体制改革受各种主客观条件的限制,只能逐步推进,不可能在短期内展开大的动作和产生即时效应。因此,在当下的条件下,要缓解行政诉讼的困境,保障行政审判的相对独立、公正,我们可以在行政诉讼体制和管辖制度上进行适度改革,并通过管辖制度上的适度改革反推整体改革。管辖问题要实行司法改革,越来越脱离地方控制后,必须体现出管理的水平和成效。应考虑司法资源的合理配置和使用、当事人的诉讼方便与法院的审判效率等问题,按照中央的要求是让司法权与行政区划适当分离。在我们国家,各地方发展极不平衡,因此,有必要借助这次改革的契机,重新考虑某些地方的司法管辖区调整问题,与行政区划适当分离。但是试水需谨慎。这种谨慎要将管辖的功能体现出来,就要发挥统一性和时效性,统一在于更多的整合权限,时效在于以结果为判断制度的功效办法。

三、平衡中院同基层法院的管辖关系

1、提级管辖、交叉管辖、相对集中管辖

从基层法院的调查发现,审理难度较大的案件集中在县政府甚至乡政府作被告的案件中。过去为了解决这一系列问题,最高院司法解释规定了交叉管辖、提级管辖等措施,但这些都未将问题根本解决。行政区划与审判体制高度一致、高度切合,必然导致行政案件受到干预太多。行政审判体制必须改变,已经成为学术界的共识。但是笔者认为,可以破除地方干预,但是如何破除,在地方干预的形式上要认清。从提级管辖、交叉管辖、相对集中管辖过往的一些实行看,并不是完全打破了地方性的影响,当然,有人提出这个还有地方上的人财物的限制,我们且不说人财物的独立性问题到底能否真正的解决到实处,而是,地方上的限制难道就仅仅是人财物吗?

2、设立同行政区划相分离的级别管辖的引入

现代法治精神要求对于行政机关行使国家行政权力的过程依法予以强有力的外部监督约束,于是产生了以权力制约权力制度。行政诉讼制度要能够有效运行,还必须完善行政案件管辖制度。行政审判工作面临许多复杂情况,合理建构行政审判体制成为行政诉讼法修改的重中之重。有很多学者建议仿照设立海事法院的成例,设立独立的行政法院系统;也有学者从逐步完善的角度,主张根据行政区划和司法审判区相分离的原则,在中级法院以下实行基层法院行政诉讼集中管辖改革。在认识不一致、条件不成熟、尚不能就行政诉讼制度推出重大体制变革(例如单设行政法院、设立巡回法庭、设立上诉行政法院等)的当下,我国审判机关能够因时制宜做出适度调整改变的制度创新很少。

3、行政法院的设立的特殊问题

有人提出行政诉讼体制改革的特别方案,在最高人民法院之下设置作为专门人民法院(如军事法院、海事法院等)的行政法院,专门行政法院不按行政区域设置。高级行政法院的法官由全国人大常委会任命;初、中级行政法院的法官由省、自治区、直辖市的人大任命;经费均由国家预算开支。此方案有一定的优越性,并具有一定可行性。行政法院不从属于地方,人、财、物基本脱离地方控制,有望较大程度摆脱地方当局干预,增强相对独立性;整个系统仍在人民法院体系内,性质上属于专门人民法院,故无须修改宪法和组织法,人员由现有法官转任,不会增加过多成本。但是这涉及整个司法体制改革探路,在排除了地方当局的干预后,行政案件由一套法院统一审判的体制可能有利于审判,但还是有案件多少,且又如何保证分离后的公正和效率。改革的方案起的很高,实行的计划也很宽,一时性很难实行。

四、防止行政审判权怠用和滥用

学者们提出了不同方案改革行政审判问题。其中,最主要的方案有五种。其一是建立法国式的行政法院,行政法院从属于行政系统,将行政复议与行政诉讼合并,统一的行政争议解决制度;其二是建立德国式的行政法院,行政法院从属于司法系统,但与普通法院分立;其三是将地方各级人民法院的行政审判庭独立出来,建立专门行政法院,但仍从属于最高人民法院;其四是现行各级人民法院设行政审判庭的基本体制不变,但在管辖制度上改目前第一审行政案件一般由被告所在地法院管辖为法院相互交叉管辖;其五是坚持行政审判庭体制不变,但在管辖制度上改目前第一审行政案件一般由基层人民法院管辖为由中级人民法院管辖,基层人民法院不审理行政案件。[3]

1、立案难

当前行政案件“立案难”的问题仍然比较突出,原因是多方面的。有的是由于地方的非法干预,有的是由于个别地方以出台规范性文件等方式限制法院受理等等。干预极大地损害了当事人的诉权,使当事人的请求救济权不能得到有效实现。有学者建立逾期不受理即可越级或交叉起诉的制度。对于受诉人民法院不立不裁的,起诉人可以向上一级人民法院起诉,或是在其他有关法院起诉。但立案难提到上级同样面对地方干预问题,独立后的法院可能有更好的管理体现,也只是可能。

2、法官与当事人的关系处理

人们需要知道社会通过法院将会加诸于其具体行为上的法律后果,了解他们所承担的责任,并且期望在一个特定诉讼中获得某种益处。[4]无论是建立有效的法官考评机制还是对违法司法行为的责任追究,其根本目的是使民众确信,法官有极其严格的内部制度约束,倘若法官有违法乱纪的司法行为必将会受到法律的惩治。可以预见,如果司法权力的运行总是处于一系列健全的督导与惩罚机制的约束中,那么公众对司法权力的廉洁性必然会大为放心。但是健全的约束不仅仅是依靠分散的管辖制度和集中的法官管理制度,当事人的信息当然还是需要审判结果公正的疏导。

3、对管辖的司法审查

行政诉讼法规定的合法性审查原则仍然需要坚持和强调,但是,法院的司法审查不能仅限于合法性审查。从司法实践来看,合理性审查及合法性审查问题带来了一个管辖的影响问题,即不按照地域的管辖形成的标准,将由谁来管理管辖问题,如果还是上级法院,那么,审查的标准又是什么。对于专业性判断,一般情况下应当尊重原告的判断权,这是开始所说的当事人的选择权问题,行政裁量不合理适用对当事人的影响非常大,标准的确立应当说十分必要。

4、审判程序违法的监督

2009年最高人民法院颁布了《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》,明确规定人民法院要逐步建立裁判文书、诉讼档案的查询制度,有条件的人民法院可以在网上依法公开案件裁判文书和执行信息,推行判决书上网制度。如果这种制度能够推广实行,将是人民法院向社会展示司法公正形象的最佳载体,也是推动审判公开、使司法审判获得社会公众信任的良好途径。

五、从行政诉讼效果看诉讼管辖

1、司法资源合理配置对管辖的影响

对此司法区划改革,官方和民间似乎存在不同理解。在民间话语多将这一改革作为司法去地方化、去行政化的举措,视为建立中国审判独立与司法巡回制度的重要步骤。然而,在官方看来,这一改革的主要目的在于应对地区的司法资源不均,实现司法资源均等化。最高院司改办副主任蒋惠岭在近期文章中即表述了这一倾向。这一改革的关键词首先在于“分离”,直接目的在于去行政化,使司法权具有相对超脱的地位。这就势必要建立跨县、跨市的司法管辖区,甚至在更深度的司法改革设计下也可能触及跨省的司法大区的设置。这一改革在理想型上受到国外司法巡回制度的启发,进一步深化与治理体系和能力直接相关的制度基础设施建设。而治理体系本就是复杂的工程,如何配置现有的司法资源,是需统筹看待,可能涉及中级或高级法院的收案现状,可能涉及司法案件的审理能力,可能涉及案件的影响等众多方面,因而需看待资源的利用及有效性方面着手,现有环境下,恐怕还是行政性为主导。

2、异地管辖的成本

当事人直接向中级法院起诉问题。根据《管辖规定》第三条规定,对当事人起诉、符合立案条件的案件,不立不裁的,当事人可以直接向中级人民法院起诉。实践中存在的问题是,有的基层法院不认真履行立案审查的职责,不愿意受理行政案件互相推诿,造成很多当事人到中级法院起诉、上访,给当事人增加不必要的经济负担,反而形成立案难,造成对当事人的诉权保护不利。地方上看,当事人的异地管辖给司法资源的增加负担,但是这种负担是否有良好的效果,还要看是否对当事人的实体权益造成影响。

3、法院管理的指导与监督

如何创造行政诉讼制度良性运作的环境,避免地方当局对行政审判的干预,以保障行政审判的独立、公正?科学设计行政诉讼体制无疑是重要的,但更重要的是要进一步推进政治体制改革、司法体制改革和行政管理体制改革,保证宪法和法律规范的权威性;与此同时,司法区域的划分逐步脱离行政区域,以保证人民法院的人、财、物不受制于地方当局,使各级人民法院敢于根据宪法和组织法独立行使审判权,这些问题是存在的,但是具体的实施中这个基础不稳固,再进而探讨行政诉讼体制本身的设计问题就显得仓促,破除我国行政诉讼当前所处的困境要有条件的实施司法的独立,这个条件就是谁来指导改革后的法院,又如何监督。

4、司法区划改革不能突破地方人大民主底线

上级的提高管辖是由司法主导,还是行政主导?党的十六大报告中曾提出过要将审判工作与相关的行政管理工作分开,当时的一种解释是将法院的司法行政管理权交给其他部门或者由专门成立的司法委员会(或者法院事务管理局)承担。此项解释并没有得到普遍认可,其中的理论问题也没有得到解决。我们提出的统一管理,是由高级法院直接行使,还是由本地区的三级法院代表共同行使,或者是成立专门的法院管理局,仍需要进一步研究。《人民法院组织法》第28条规定:“专门人民法院的组织和职权由全国人民代表大会常务委员会另行规定。”据此,无论是增设专门法院或者是改造、整合专门法院,均直接由全国人民代表大会常务委员会作出决定。司法区划改革无需修改《宪法》或《人民法院组织法》,同时也不改变最高院和地方各级法院与同级人大及其常委会的关系和组织结构,仅作出受案范围的调整,因而操作起来较为便利,可行性最大。可见人大监督是不需另行提出,可以继续维持的,人大民主监督机制是可以继续维持的,但是具体的法官需人大任免等问题,此类似于行政管理的问题,可以赋予当地人大权利。

5、审判机制的合理应用几点问题

在此笔者还有几个问题,即行政审判管辖制度地域的改革是参照巡回审判制度来设立的,到时审判的具体实行是否按照地方巡回审理执行?国家或省级统管是否仍然会允许一些事务的层级分权?中国大陆很多省的人口、地域比较大,因此法院也比较多,江苏省就有124家法院。如果由省一级的法院管理机构统一管理辖区内所有法院,则可能因为过于统筹而导致管理效率低下。因此,即使实行统一管理,是否仍然可以研究是否需要在市一级设立分支机构负责法院事务管理,或者委托中级法院管理本辖区法院的部分行政事务。法院的所有司法行政事务是否都应当实行省级统管?是否可以根据各类事务自身的不同性质而采用不同的形式?如法官任免、法官纪律约束、重大事务管理、机关内务管理等。有些行政事务应当高度集中,有些则可以放权;有的需要通过民主的方式进行管理,有的则需要通过集中的方式进行管理。这在改革方案制定过程中应当认真研究、分类处理,而不是一概而论。人财物的分离是不是仅指人事、经费两项?或者统管是指法院所有司法行政事务的统管,即包括法院的各项管理事务,而不仅限于人事和经费?可能占主导地位的理解是把它作为司法行政管理事务的总称,并不仅指字面上的问题。



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